Консолидация—саморегуляция—ассоциация

Со времени принятия в 1992 году Закона Украины «Об объединениях граждан» в него внесли 11 изменений. Однако, ввиду того что 29 сентября с.г. на заседании правительственного комитета по вопросам гуманитарной и социальной политики был рассмотрен и взят за основу законопроект «Об общественных организациях», Туристическая ассоциация Украины (ТАУ) как организация, созданная в 1998 году именно на основании этого закона, решила высказать свое видение его сегодняшних задач. Первое: направленность закона не соотносится с целями и задачами профильных бизнес-ассоциаций. Второе: ряд функций в туризме государство должно передать общественным организациям.

Мы тщательно изучали деятельность авторитетных туристических бизнес-ассоциаций многих стран мира. В частности нас интересовала разработка правовых основ регламентирования отношений в сфере туризма — США (ASTA); внедрение в практику финансовой защиты тех, кто предоставляет и потребляет туруслуги, за счет создания соответствующего страхового института, усовершенствования управленческой системы туризма и обеспечения качества услуг — Англия (ABTA); контроль над туристическим рынком, защита прав туристов — Япония (JATA), контроль за уровнем подготовки туристических кадров — Турция (TURSAB) и т.п. Вывод таков: предприятия туристической отрасли в большинстве стран мира стремятся к консолидации усилий и профессиональных интересов с целью координации деятельности и реализации общих интересов, защиты своих прав и свобод.

Отечественная же история становления и развития общественных организаций в этой сфере слишком пестрая. В начале формирования туристического рынка существовала ошибочная практика создавать такие институты под своих руководителей. С увольнением руководителя уходила в небытие и возглавляемая им общественная сила.

Ряд нынешних объединений возглавляют уже предприниматели, и в их деятельности четко прослеживается направленность на выездной туризм. А отсюда — нескрываемая лоббистская мотивация и, как следствие, работа на экономику других государств. У всех этих общественных объединений сейчас нет даже такого обычного атрибута, как веб-страница.

Сравнительный анализ практики наших и зарубежных общественных организаций, работающих в сфере туризма, показал главное отличие: в зарубежном законодательстве закреплено право выполнения общественными организациями отдельных функций государственного органа.

В Законе «О туризме» (1995 г.) предусматривалось создание объединений (или ассоциаций) субъектов туристической деятельности (статья 5); создание совета их представителей (статья 6) и Национального совета по туризму (статья 7). Кстати, этот межведомственный коллегиальный орган как нельзя лучше соответствовал комплексному характеру туризма как отрасли и вида бизнеса, оперативно и в общих интересах решая проблемы смежных ведомств.

В 2003 году, когда туристическому законодательству был нанесен сокрушительный удар, в так называемых изменениях в закон появилась статья 28. По замыслу авторов изменений, объединения субъектов туристического хозяйствования должны создаваться с целью улучшения обслуживания туристов и эффективного обеспечения корпоративной деятельности, что не противоречит требованиям государственной политики. Такая норма до сих пор не реализована и не может быть реализована, поскольку в основе действующего закона «Об объединениях граждан» — совершенно другие принципы. Он существенно суживает правосубъектность общественных организаций и их участников в сфере туризма.

Возникла коллизия, общество оказалось не готовым воспринять новшество, которое привнесли в нашу экономику новообразованная туристическая отрасль и законодательство, регламентирующее вопрос ее функционирования.

Объединения туристического направления в теории права могут выступать в двух институционных видах (формах): как объединения граждан (работников туристической отрасли) в соответствии с одноименным Законом «Об объединениях граждан» и как хозяйственные объединения (предприятий туристической отрасли) в соответствии с нормами Хозяйственного кодекса Украины. Так или иначе в своей деятельности они должны руководствоваться указанными нормативными актами, но с учетом особенностей, предусмотренных ст. 28 Закона Украины «О туризме».

Эта статья опять-таки содержит коллизию, поскольку, во-первых, в соответствии со ст.118 Хозяйственного кодекса, объединение предприятий имеет статус юридического лица. Во-вторых, участниками такого хозяйственного объединения также могут выступать только предприятия — юридические лица, а не граждане. Таким образом, физические лица-предприниматели (турагенты, гиды-переводчики, экскурсоводы, спортивные инструкторы, проводники и другие специалисты туристического сопровождения, предусмотренные ст.5 закона о туризме) лишены права на участие в таких профессиональных объединениях.

Сквозь призму международного опыта порядка создания таких объединений (они носят обобщенное название «неправительственных организаций»), их функций, места и роли в механизме государственного управления туризмом и формирования национального туристического рынка, предложенное украинским законодательством и хозяйственным кодексом абсолютно не «вписывается» в схему назначения этих организаций. Результаты наших исследований дают достаточно оснований предложить такой вид объединения в сфере туризма, который соответствовал бы своему назначению относительно саморегулирования на рынке туруслуг, координации деятельности субъектов туристического предпринимательства и отстаивания и защиты прав и профессиональных интересов турпредприятий, контроля за качеством предоставленных услуг, применения мер к нарушителям стандартов качества обслуживания и т.п. А также объединял работников туристической отрасли на правах индивидуального (то есть физических лиц, поскольку в туризме занято множество специалистов, работающих как частные предприниматели, или таких, которые не является субъектами туристического предпринимательства) и коллективного членства (коллективы предприятий туристической и смежных отраслей). Такое объединение закономерно наделить полномочиями, определенными как Законом Украины «Об объединениях граждан» (ст. 3, 20), так и специальным Законом Украины «О туризме» (ст. 28).

Соответствующий проект изменений в законодательство нами подготовлен. В 2005 году он уже вносился в Кабинет министров (выписан проект нормы относительно порядка ее создания, задач и функций (ст. 28-1 Закона «О туризме»), отслеживалось его прохождение в различных инстанциях. Где-то там он и потерялся. Мы расцениваем это как неготовность государства к реальному сотрудничеству с общественными организациями.

Авторы этой законодательной новеллы, оперируя международной практикой, уже семь лет подчеркивают целесообразность создания в нашей стране единой неправительственной национальной туристической ассоциации, которая выступила бы в роли коллегиального оппонента со стороны туристического рынка в его, по сути, одностороннем общении с государственными органами власти. Она могла бы взять на себя консолидирующую и представительскую функции относительно разрозненных туристических предприятий и ассоциаций, стать инструментом выражения и реализации их общих интересов и наработок, инициировать проекты изменений в законодательные и другие нормативно-правовые акты, содействовать развитию свободной конкуренции и развитию инфраструктуры отрасли.

По аналогии рациональным видится формирование добровольных ассоциаций на региональном и местном уровнях, которые, с одной стороны, подчинялись бы национальной ассоциации, а с другой — непосредственно сотрудничали бы с местными органами исполнительной власти по разнообразным вопросам туризма.

Усе это способствовало бы созданию слаженной системы планирования и регулирования в туристической сфере, стало бы действующим механизмом как реализации государственной туристической политики соответствующими органами власти, так и содействия субъектам хозяйствования, расширив их возможности в отстаивании своих интересов и позиций.

Предложенный вариант имеет некоторые нюансы. При условии существования десятков общественных объединений в сфере туризма, наделение их отдельными функциями государства в управлении отраслью для обеспечения четкой и стройной системы управления, координации и слаженности действий, необходимо было бы создавать еще и орган для выработки согласованной позиции по каждой конкретной проблеме. С другой стороны, создание такой единой национальной общественной организации будет ограничивать право граждан Украины — работников туристической отрасли — на свободу объединения в другие общественные организации туристического направления, гарантированное ст. 36 Конституции Украины.

При таких условиях считаем целесообразным не ограничивать конституционное право граждан на создание общественных объединений в сфере туризма, а наделить одно из самых мощных общественных туристических объединений со всеукраинским статусом отдельными функциями государственного управления. Логично также за руководителем такой общественной организации закрепить право на введение его в состав совещательных и других коллегиальных органов центрального органа исполнительной власти по вопросам туризма для налаживания тесного и предметного сотрудничества, привлечения к решению проблем развития отечественной индустрии путешествий с целью всестороннего учета мнения туристической общественности во время принятия решений.

Такое объединение, по нашему мнению, учитывая конкретную ситуацию, мировой опыт и реальное влияние на рынок туруслуг и его участников, следует определить как саморегулятивную организацию в сфере туризма, являющуюся неправительственной, некоммерческой организацией, объединяющей на добровольных основах юридических и физических лиц, осуществляющих туристические или смежные с туризмом виды деятельности.

Количество членов такой организации, судя по отведенной ей роли и месту на рынке туруслуг и функциям, которыми она наделяется, считаем, должно репрезентовать не менее половины областей Украины.

Признать организацию саморегулятивной в сфере туризма должен Кабинет министров Украины.

Иллюстрацией того, что по своим потенциалам общественные объединения являются мощной силой в решении вопросов развития отечественного туризма, является одобрение указом президента Украины «О поддержке развития туризма в Украине» (от 02.03.2001 р, № 127/2001) деятельности всеукраинского общественного объединения — Туристической ассоциации Украины (ТАУ). Органы центральной и местной исполнительной власти обязаны поддерживать ее усилия по развитию отечественного туризма. Указом президента Украины также расширен круг полномочий ТАУ за счет активного ее привлечения к решению вопросов: подготовки проектов законодательных и прочих нормативно-правовых актов; обеспечения защиты прав субъектов туристической деятельности и туристов; расширения и укрепления международного сотрудничества, содействия выхода отечественных субъектов туристического предпринимательства на мировой рынок туруслуг и ряда других.

Например, японская ассоциация Japan Association of Travel Agents (JATA), созданная в 1959 году, взяла на себя ряд функций органа государственного управления туризмом, в частности в сфере контроля за туристическим рынком. Они активно отслеживают и предотвращают случаи предоставления некачественных услуг, использования услуг неквалифицированных гидов, привлечения туристических автобусов без соответствующей лицензии и тому подобное. Периодически проводятся проверки квалификации сотрудников турпредприятий. Наибольшее внимание JATA уделяет защите прав туристов — издает специальную литературу, проводит консультации и семинары для клиентов турфирм, знакомит их с туристическим законодательством и правами потребителей туруслуг и т.п. Турецкой ассоциацией TURSAB создано Учреждение турагентств Турции, основной задачей которой является поддержка в сфере обучения и повышения квалификации персонала предприятий туристической индустрии.

Итак, сегодня учет и внедрение мирового управленческого опыта ради более широкого привлечения общественных объединений к решению актуальных вопросов развития украинского туризма очень важны. Работа должна базироваться на трех основных положениях:

1) повышение самостоятельности и ответственности субъектов туристического предпринимательства с одновременным усилением важности роли и места общественного туристического объединения в вопросах координации деятельности хозяйствующих субъектов и дерегулирование их деятельности;

2) обеспечение реального участия представителей туристической общественности в решении общегосударственных проблем развития туризма и учета их мнения при разработке и принятии решений;

3) оптимизация отношений между субъектами туристического предпринимательства или объединениями, представляющими их, и центральными и местными органами исполнительной власти.

Туристическая ассоциация Украины (ТАУ) активно действует более десяти лет, исповедует демократические принципы добровольности, равноправия, самоуправления, самофинансирования, выборности и подотчетности своих руководящих органов, законности и гласности. Эта независимая, некоммерческая и неприбыльная организация имеет статус юридического лица и действует в соответствии с уставом. Работает на общественных началах. Ее деятельность распространяется на территорию всей Украины, она имеет местные центры практически во всех областях. ТАУ — член международной влиятельной организации UFTAA.

Законопроект «Об общественных организациях» не способствует созданию и функционированию общественных организаций. Важная деталь: во время его подготовки, как у нас принято, не сочли нужным посоветоваться с профессиональными общественными организациями. Законопроект грешит такими неприемлемыми нормами, как право на создание общественной организации любыми тремя физическими лицами; отстранение субъектов предпринимательства от учреждения этих организаций.

Самая мощная в мире ассоциация предприятий туристической отрасли — североамериканская American Society of Travel Agents (ASTA), объединяющая свыше 26 тысяч членов — турагентств, туроператоров, отелей, круизных компаний и т.п., — основана более 70 лет назад. Первоочередной целью создания такого альянса стало совместное отстаивание предпринимателями своих интересов на туристическом рынке. Не менее важное внимание уделялось и вопросам разработки правовых основ регламентирования отношений в сфере туризма, туристического образования и организации тренингов и семинаров для обмена опытом и т. п.

Массовое объединение туристических предприятий в различного рода ассоциации и союзы на просторах современной Европы начинается во второй половине ХХ века. Одна из авторитетнейших европейских национальных туристических ассоциаций — созданная в 1950 году британская Association of British Travel Agents (ABTA). В ее составе — свыше 600 агентств и более 2,3 тысячи туроператоров с суммарным годовым оборотом в 32 млрд. фунтов стерлингов. На их долю приходится 90 процентов продажи туруслуг на рынке Объединенного Королевства.

Главные задачи ABTA — защита интересов членов организации и формирования своеобразного стандарта качества британской туристической отрасли. Свой авторитет ассоциация завоевала благодаря внедрению в практику финансовой защиты тех, кто предоставляет туруслуги, и тех, кто их потребляет, за счет создания страхового фонда, поддерживаемого членами АВТА. Серьезным шагом в процессах усовершенствования управленческой системы туризма и обеспечения качества туруслуг стало также введение правила, что туроператоры и турагенты могли осуществлять туристическую деятельность в Англии только после вступления в Ассоциацию и выполнения ими всех условий относительно членства в АВТА.