ОТКУДА ВОЗНИКАЕТ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС

Попытка оценки макроэкономических рисков 1999 года

Ждет ли Украину повторение экономического кризиса в 1999 году - будет зависеть от того, насколько адекватно власти сумеют согласовать свои действия с существующими макроэкономическими рисками. Основные риски, могущие привести к системному кризису в 1999 году - это уже и хорошо знакомая украинцам инфляция, и риск неплатежеспособности государства по своим внешним обязательствам.

Вначале был кризис

Исследования Всемирного банка, охватывающие более 100 стран мира, показывают, что экономический рост начинается после преодоления инфляции, которая должна составлять менее 20% в год.

Украина скоро уж будет три года как прошла этот уровень, однако экономического роста за ним не последовало. Одной из главных причин этого, на мой взгляд, было несоответствие доходов и расходов государства: раздутые государственные расходы (в том числе и социально ориентированные) и как следствие - дефицит бюджета, который необходимо было закрывать за счет предложения новых денег.

В стране три года назад перестали печатать «пустые» деньги и просто закрывать ими дефицит. Для его финансирования был создан долговой рынок облигаций правительства, и основное предложение денег стало обслуживать покупателей государственных долговых обязательств. Образовался приток краткосрочного иностранного капитала, за счет которого стало возможным остановить эмиссионный механизм подпитки государственных финансов.

Тогда казалось - остановить, но сейчас уже почти всем ясно, что лишь на время отложить. Поскольку неумелое пользование краном, регулирующим приток зарубежных краткосрочных кредитов после добровольно-насильственной реструктуризации рынка ОВГЗ-СОВГЗ, уже разрушило возможности нашей страны как международного заемщика на два-три года вперед. Это не значит, что нам не удастся заимствовать вообще, но, скорее всего, возобновить полноценный приток иностранного капитала в Украину удастся не ранее чем через два-три года.

Таким образом, сейчас мы на распутье. От краткосрочного долга практически избавились, а вернее, попросту отсрочили решение этой проблемы до 2000-2001 гг. Но от инфляционной угрозы - нет. Впереди у нас - во всех отношениях неспокойный 1999 год.

Кто-то считает, что мы миновали пик экономического и финансового кризиса в начале сентября. Кто-то пытается доказать, что это только начало и дальнейшее скатывание в пропасть неизбежно.

Экономические факторы всегда являются результатом политических решений. О том, какие макроэкономические риски несут в себе некоторые векторы экономической политики, которая может быть реализована в предвыборном девяносто девятом, я и хотел бы сказать в этой статье. Не в последнюю очередь для того, чтобы отвлечь моих коллег от преждевременного прогнозирования политических сценариев, ибо ждущие нас в следующем году макроэкономические риски способны поломать виртуозно просчитанные схемы, построенные на раскладе политических сил. Эти риски нас догонят.

Риски, которые

мы выбираем неосознанно

Инфляция была всегда и всегда останется с нами. Правительства большинства индустриально развитых стран проводят стимулирующую политику предложения денег, пытаясь таким образом простимулировать свой экономический рост. Развивающиеся страны, тем более те из них, которые проводят социально ориентированную политику, часто вынуждены финансировать свои расходы за счет того же увеличения предложения денег (эмиссии). Побочный результат, который сопутствует таким действиям в обоих случаях в большей или меньшей степени, - большая или меньшая инфляция. Что значит это слово, в Украине знают очень хорошо.

Инфляция, перешедшая за условный «безопасный» уровень, является одним из наиболее «убийственных» экономических явлений, следствием которого всегда неизменно выступают разбалансирование системы государственных финансов, снижение торговой и производственной активности (падение валового продукта в реальном выражении), разбалансирование системы платежей, банковский (платежный) кризис. И самое важное - как следствие, падение уровня доходов населения.

Важным долгосрочным следствием инфляции является истощение национальных резервов и сбережений (населения, компаний, банков) в национальной валюте, являющихся главным ресурсом для достижения экономического роста страны (через внутренний кредит и инвестиции).

Впрочем, часть из описанных процессов возникает в экономике при любом, даже самом низком, уровне инфляции. А степень «кризисности» каждого из них зависит от допущенного уровня инфляции.

Одним из источников инфляционной угрозы в качестве спонтанного творца экономической политики в Украине является, конечно же, парламент. К росту инфляции, как уже говорилось выше, в будущем году может привести принятие в ходе утверждения бюджета на 1999 год нереалистичного (не подкрепленного существующими доходами) уровня государственных расходов (или прогнозная переоценка уровня доходов). Обе эти причины могут привести к необходимости незапланированного расширения дефицита бюджета, который, в свою очередь, порождает два таких риска, как излишнее внутреннее предложение денег (монетарная инфляция) и превышение критического показателя объема и цены заимствования кредитных ресурсов, привлекаемых для покрытия дефицита (риск временной или полной потери платежеспособности правительством).

Наиболее авторитетные из опубликованных за последний год бюджетных прогнозов, включая последние прогнозы Международного валютного фонда и Всемирного банка, свидетельствуют, что в 1999 году доходы государственного бюджета от закрепленных за ним поступлений составят не более 16 млрд. гривен. Из них не более 10,4 млрд. грн. - денег, очищенных от взаимозачетов и не связанных целевыми обязательствами (фондами). Предлагавшаяся в поданном 15 сентября проекте бюджета цифра доходов - 22,2 млрд. грн.

Цифры в 16 млрд. грн. доходов хватит для осуществления критических расходов, в основном содержащихся в перечне защищенных статей бюджета. Однако нереалистичная цифра доходов всегда закладывается главным образом потому, что политические круги в стране не готовы воспринять и утвердить бюджет, в котором бы не содержался ряд привычных для них расходных статей (госзаказ, госкапвложения и пр. - около

5 млрд. грн.). Расходов, от которых Украина в нынешнем своем финансовом положении может и должна на ближайшие год-два отказаться.

Еще один пример. Сентябрьским проектом закона о бюджете на 1999 год правительством предложен уровень оплаты труда бюджетников - 3,14 млрд. гривен. Однако не указано, за счет каких мер фискальные власти сократят эти потребности, которые в 1998 году составляют более 4,2 млрд. грн., а в 1999 году в связи с необходимостью инфляционной индексации выплат составят не менее 5,1 млрд. грн.

На погашение долгов по зарплате и социальным выплатам заложено 2,3 млрд. грн., хотя к концу 1998 года они составят не менее 2,8 млрд. Следствие - запрограммированный рост долгов по социальным выплатам в 1999 году еще на 2,4 млрд. грн.

Риском срыва стабильности, который еще раз хотелось бы подчеркнуть, является законодательное принятие в ходе утверждения бюджета на 1999 год завышенного уровня дефицита бюджета. Исходя из сложившейся в 1998 году конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка заимствований, его просто невозможно было бы профинансировать, не делая долгов «плохого» качества и не приближая тем самым момент неплатежеспособности правительства. Покрытие «непосильного», с этой точки зрения, дефицита бюджета может также вынудить денежные власти изменить основное направление монетарной политики в 1999 году, перейдя от политики сдерживания к политике расширенного предложения денег для кредитования правительства через те или иные инструменты и, как следствие, к усилению инфляционного риска.

Дискутировавшийся в ходе принятия бюджетной резолюции уровень дефицита бюджета на уровне 2-6% ВВП, учитывая сложившуюся макроэкономическую ситуацию, к сожалению, мало реален для Украины 1999 года. Финансирование денежными властями даже

2-процентного от ВВП-99 дефицита (около 2,3 млрд. грн.) возможно только за счет внутренних кредитных ресурсов. А это - не более 0,4 млрд. грн. от банковской системы и населения (учитывая дефолт по правительственным займам в 1998 году) и неизбежные 1,9 млрд. гривен дополнительной кредитной эмиссии Нацбанка. Дополнительной, поскольку предложение денег НБУ в 1999 году, еще до выдачи этого ресурса правительству, составит не менее 4,8 млрд. грн., которые необходимы для рефинансирования процентов по конверсионным облигациям внутреннего займа. Очевидно, что немалая часть первичной эмиссии в 1999 году уйдет на рефинансирование банковской системы, потерявшей значительную часть своей ликвидности в результате дефолта. А потолок эмиссии на будущий год, необходимый для удержания желаемой, хотя бы 20-23-процентной инфляции - около 3 млрд. грн.

Не вдаваясь в актуальную на сегодняшний день характеристику экономической и денежной политики, проводимой правительством и Нацбанком, хотелось бы лишь отметить, что система принятия решений внутри этих структур подчинена логике политических действий их непосредственных руководителей. В конце концов, в действиях исполнительных институтов власти существует единая идеологическая направленность.

Парламент же, в силу своих природных качеств и даже внутреннего устройства и процедуры принятия решений, более подвержен хаотичному экономическому законотворчеству, движимому броуновским движением интересов разных политических сил. Поэтому за теми или иными «гуманистическими» решениями ВР не всегда сразу разглядишь их экономические последствия.

Однако принятие парламентом фискальных ограничений протекционистского характера: решения о субсидиях в виде отдельных законов или норм закона о бюджете, налоговые преференции, законодательные ограничения и дополнительные нормы, регулирующие порядок исполнения бюджета (очередность бюджетных платежей, установление фиксированных цен на закупку определенной продукции по госконтракту или установление плавающих ставок государственных трансфертов) - это факторы, способные усилить риск нестабильности системы государственных финансов в целом.

Наиболее яркими примерами в этой сфере являются лоббируемые левой частью парламента вторжения в норму фиксированных денежных выплат населению (черта малообеспеченности, уровень минимальных зарплат и пенсий, индексная привязка зарплат бюджетников к уровню оплаты труда в производственных отраслях и пр.), что непредсказуемо расширяет потенциальные расходы, а на самом деле приводит к росту задолженности.

Не менее яркий пример - ограничение в бюджетной резолюции 1999 года ставки внешнего заимствования правительства двойной ставкой LIBOR, которое практически блокирует возможности украинского правительства заимствовать на переживающем кризис рынке еврооблигаций.

Наименьшую потенциальную угрозу по принятию решений, могущих привести к усилению инфляционных процессов в Украине в 1999 году, несет на себе правительство, к которому применим механизм моментального политического реагирования со стороны парламента (хотя пока не применим превентивный режим контроля, возможный при более широком информировании политических кругов и общественности о готовящихся и принятых решениях). Риск принятия экономически рискованных решений парламентом выше на порядок, упредительные меры возможны со стороны Президента и не всегда эффективны.

Однако существует еще один орган, потенциально наделенный механизмом принятия опасных экономических решений, почти не нуждающихся в согласовании с властями. Это - Национальный банк. Эффективные механизмы превентивного и противовесного воздействия на него практически отсутствуют. Вместе с тем, в руках НБУ находятся инструменты прямого воздействия на общеэкономическую ситуацию в стране.

Сверхплановое расширение кредитной эмиссии НБУ в 1999 году может быть следствием как необходимости финансировать заданный парламентом дефицит бюджета, так и желания самого НБУ не допустить банковского кризиса путем проведения кредитной поддержки банковской системы.

Согласно рекомендациям МВФ, в 1998 году максимально допустимое расширение денежной базы - 6% (менее 1,5% ВВП). Денежная масса, соответственно, должна вырасти на 10%.

Чтобы удовлетворить спрос на деньги при ожидающемся уровне инфляции в 1998-м - 22-25% и 1999-м - 21-23%, предложение денег в будущем году должно быть пропорционально расширено для обеспечения ликвидности платежной системы. Вместе с тем, задача монетарного сдерживания инфляции требует непропорционального увеличения предложения денег. Именно второй сценарий, исходя из прецедентности, является наиболее очевидным решением Нацбанка в выборе стратегии на 1999 год. И именно он несет в себе экономический эффект, проявлением которого станет усиление таких факторов, как дальнейшее нарастание дефицита оборотных средств и, следовательно, уменьшение налоговых поступлений в бюджет.

В предыдущие годы НБУ всегда демонстрировал высокое политическое умение «работать с парламентом». Ни одни «Основные направления денежно-кредитной политики на … год» не были представлены и, соответственно, одобрены парламентом своевременно. Равно как и ни разу пока не был эффективно задействован механизм парламентского контроля и оценки при утверждении результатов «Основных направлений…».

Риски, которые

уже с нами

К сожалению, мы находимся в ситуации, когда просто избежать решений, которые могут повредить, мало. Необходимо принимать осознанные экономические шаги для управления теми системными рисками, которые уже существуют как реальность и имеют свои четкие даты исполнения.

Прежде всего имеется в виду риск полной или частичной потери украинским государством платежеспособности в 1999 году вследствие действий финансовых властей в рамках законодательно закрепленных за ними полномочий.

Платежный баланс Украины на 1999 год уже сегодня кризисный. Валютные обязательства правительства и НБУ столь же неподъемны, как в 1994-95 годах, когда ежемесячные дефолты и десятки процентов обвала обменного курса в месяц были обычной практикой разрешения ситуации.

Минимальный объем необходимых платежей по внешнему долгу на 1999 год - 1,4 млрд. долларов, которые, скорее всего, превратятся в 1,6 млрд. долларов из-за необходимости выполнения Минфином гарантийных обязательств по зарубежным кредитным линиям украинских предприятий.

Не внушает оптимизма и торговый баланс. Экономический эффект девальвации для украинских экспортеров может быть нивелирован недоступностью для производителей коммерческого кредита в условиях упадка финансового рынка с продолжающими сохраняться завышенными процентными ставками.

При описанном развитии событий - почти единственно возможном на будущий год - степень риска дефолта не поддается оценке.

Нацбанк помочь правительству с его платежными обязательствами на 1999 год путем дальнейшей растраты резервов, как он это сделал в 1998-м, не сможет. Его валовые резервы на конец года составят 0,8-1,0 млрд. долларов. Если удастся удержать в действующей кондиции программу EFF, то почти весь полученный кредит пойдет на осуществление Нацбанком 640 млн. долл. платежей фонду по прежним кредитам.

Рынок частных займов для нас закрыт на два года вперед (ближайшие месяцы принесут только дальнейшее снижение кредитного рейтинга Украины, как и всех других стран с переходной экономикой).

Почти единственный выход - активное привлечение кредитов Всемирного банка, которых не хватит для выполнения даже минимально возможных обязательств (максимальная годовая кредитная квота Украины во Всемирном банке - 1,0 млрд. долл., минимальный объем внешних выплат на 1999 год - 1,4 млрд. долл.).

Один из классических выходов из ситуации, которым неизбежно воспользуются денежные власти, - стимулирование притока в страну иностранной валюты путем дальнейшей девальвации валюты национальной.

Платежные пики по внешнему долгу, могущие спровоцировать решение властей официально объявить внешний дефолт, - декабрь 1998-го и март 1999-го.

Меньше всего мне хотелось, чтобы теоретические обоснования рисков и конкретные факты, изложенные в этой статье, воспринимались как пророчества неизбежности предстоящего в будущем году кризиса. Но я глубоко убежден, что практика замалчивания, а даже если и не замалчивания, то недостаточно широкого публичного обсуждения экономической и, в частности, бюджетной политики страны, порождает отсутствие общественной поддержки тех политических сил, которые противостоят популизму и опасной бессистемности инициаторов рискованных решений.

К сожалению, макроэкономические реалии таковы, что, оценивая различные факторы при принятии решений, властям придется выбирать в будущем году между большим и меньшим злом.